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排污許可制作為一項環境管理制度，其背景源于全球環境保護意識的提升和可持續發展的需求。在發達國家和地區，如美國和歐盟，排污許可制已經實施了數十年，形成較為完善的法規體系和技術標準，基本實現對污染源的精準管控，有效控制污染物排放。我國從20世紀80年代開始試點實施排污許可制度，并自2015年開始醞釀實行排污許可制改革，在2016年國務院辦公廳印發的《控制污染物排放許可制實施方案》中明確了排污許可制度實施的路線圖，進一步通過制修訂相關法律法規，健全法制基礎制度，以及制定出臺一系列詳細的排污許可管理文件和技術規范，逐步建立起全國統一的排污許可制度。

2022年，習近平總書記在黨的二十大報告中明確要求，“全面實行排污許可制，健全現代環境治理體系”，并在2023年7月的全國生態環境保護大會上明確了排污許可制作為健全美麗中國建設保障體系的重要內容。習近平總書記的重要指示精神和黨中央的重大決策部署為全面實行排污許可制改革工作指明了方向和路徑。全面實行排污許可制的有效手段在于通過明確各方責任，實現環境管理的精細化和科學化。首先，政府作為環境管理的主體，通過制定污染物排放標準和監管措施，推動排污單位按照規定的排污要求進行生產活動。排污單位作為排污行為的直接參與者，需要承擔減少污染排放、保護生態環境的責任，通過技術創新和管理優化，降低排污量，提高資源利用效率。其次，社會公眾作為環境保護的受益者和監督者，應當積極參與排污許可制的實施過程，通過監督排污單位的排污行為，推動政府和排污單位更好地履行環保責任。本文在分析全面實行排污許可制意義的基礎上，探討全面實行排污許可制下各方責任的落實策略，以期促進政府、排污單位和公眾在排污許可制實施過程中各負其責、協同發力。

排污許可制是固定污染源環境管理的核心制度。排污許可證是“企事業單位在生產運營期接受環境監管和環境保護部門實施監管的主要法律文書”，是企事業單位生產運營期排污行為的唯一行政許可，是排污單位守法、執法單位執法、社會監督護法的基本依據。全面實行排污許可制的意義主要體現在以下三方面。

一是責權歸位，落實環境保護主體責任。排污許可證承載的是向環境排放污染物的排污單位應遵循的環保要求，包括但不限于污染物排放的種類、排放方式、排放濃度及速率限值、許可排放量，以及自行監測、臺賬記錄、執行報告、信息公開等要求。排污單位是依法依承諾申領、持證按證排污、履行環境責任的主體，按照所在地改善環境質量的要求承擔相應的污染治理責任。排污單位對自己排污許可證中填報內容的真實性負責，并且要按照排污許可證中的要求開展自行監測，記錄完整的環境管理臺賬，定期上報排污許可證執行報告，及時公開排污信息，使得責任落實更加到位。把污染物排放控制責任落到排污單位頭上，能夠規范排污單位生產運行以及排污行為，督促其嚴格執行法律法規、全面落實環境保護主體責任。

二是銜接融合，提升排污單位環境管理能力。排污許可證不僅關注污染物的排放限值和排放方式，還詳細載明了主要產排污的環節、設備和相關的治理技術、控制措施。突出全覆蓋、全過程和全要素管理的排污許可證可以作為排污單位不可或缺的“管理手冊”，有利于提升排污單位環境管理能力。目前，環境統計、總量控制、環境影響評價、環境保護稅等各項制度還缺乏有機銜接和統一，全面實行排污許可制，推動落實固定污染源的全口徑量化管理，統一污染物排放量核算方法，可為環境保護稅、環境統計、污染源排放清單等各項固定污染源環境管理提供數據來源，逐步實現數據的歸一化，解決環境管理中“數出多門”的問題，理順全過程環境管理路徑。

三是倒逼升級，推動區域、流域環境質量改善。許可排放濃度和排放量的雙重壓力推動排污單位不斷提高環境治理能力。當前階段，更嚴格的地方排放標準要求、流域排放標準要求以及排污單位承諾執行的更低的排放濃度限值已經記載入排污許可證，倒逼排污單位不斷改進生產工藝、提升污染治理能力。此外，自行監測是排污單位落實環境保護主體責任的重要一環。排污單位依證開展自行監測，可以及時發現自身污染物不穩定排放情況。同時，排污許可證中排放量的量化管理是對重點區域、重點污染源單位的主要污染物排放實行的定量化管理手段。排污許可證載明的許可排放量即為排污單位污染物排放的“天花板”，是排污單位污染物排放的總量指標。在全面實行排污許可制背景下，針對不同地區不同的環境質量要求，綜合考慮行業可行技術，逐步削減、合理確定不同行業不同排污單位的許可排放量，對重點區域和一般區域、達標區和非達標區排污單位分類施策，實現基于區域污染物減排目標和排污單位排放現狀水平的許可排放量管理，可持續推動區域、流域環境質量改善。

在全面實行排污許可制的進程中，各項制度之間的銜接成為重中之重。在設計之初，排污許可制是整合各項生態環境管理制度的基石，是“歸一”而不是“加一”，但目前各項制度的銜接融合距“歸一”還有較遠的距離。一是環境管理制度銜接不暢。制度的“歸一”需要從頂層設計開始，逐步明晰改革路徑，緊抓改革重點，而各項制度都在不斷地同步改革優化，銜接的細節問題仍不清晰，排污許可制度在固定污染源環境管理中的核心地位仍不突出。二是統一數據任重道遠。通過排污許可證將區域排放總量落實到排污單位，排污單位許可排放量和實際排放量的確定可能涉及多個口徑數據，不同口徑的數據如何選取?各項制度之間的管理需求不同，如何優化與統一污染物排放量化管控方法？這些問題還需進一步研究解決。三是當前跨部門協同與信息共享的難度大。排污許可制涉及多個部門，如大氣、水、固體廢物、噪聲、土壤等要素管理部門和生態環境執法部門，如何真正實現信息共享和協同工作也是亟待解決的問題。

在全面實行排污許可制背景下，技術瓶頸成為實現全覆蓋、全要素、全聯動的制約因素，只有突破量化管理技術瓶頸，才能確保排污許可制的順利實施。從排污許可制自身改革要求來看，當前的許可排放限值主要基于污染物排放標準確定，與環境質量改善直接關聯性不強，部分排污單位許可排放量管控偏松偏大，對達標區和非達標區排污單位分類施策尚需加快試點研究，基于環境質量和最佳技術的許可限值核定技術方法體系需要加快健全。

排污許可證的執行是排污許可制度的關鍵環節，關系到排污許可制度能否真正發揮實際效用。目前，監管主要集中在基層生態環境主管部門，由于基層環保力量不足，監管仍側重在重點行業的達標排放方面，無法做到全面監管。一是排污許可證核發與證后監管未實現有效聯動。排污許可是貫穿排污單位生產運行階段的唯一環境行政許可，要使這項制度真正發揮效力，離不開許可證核發部門與環境執法部門的密切配合、齊抓共管。但目前基于排污許可的環境執法方式尚未形成，核發與執法兩個環節的聯動效果有待提升。排污許可證信息化監管模式還有待進一步完善，目前全國生態環境執法人員使用的行政處罰案件管理系統與全國排污許可證管理信息平臺未實現信息互聯互通，監管、監測、執法未能形成閉環管理。二是固定污染源排污許可執法專業性要求高與基層執法能力不足的矛盾突出。排污許可證內容專業性強、要求全面，排污許可證后監管體系還沒有建立起來。執法人員在按證排污檢查方面缺乏可操作的執法監管指南，難以掌握執法監管重點和執法頻次要求，還不能對排污許可證實施全面有效的監管，而且部分執法人員因擔心被追責而不愿依據排污許可證開展執法行為。

排污單位環保意識與守法意愿不強是排污許可制實施過程中的另一大挑戰。排污單位的環保行為不僅關乎自身的可持續發展，更是對社會的責任與擔當。目前，排污單位對于排污許可制度的重視程度也在不斷提升，部分排污單位在排污許可制度建設方面投入了大量資源，不僅設立了專門的環保管理部門，還聘請了專業的環保團隊。但一些排污單位對于環保法規的認知仍有不足，未形成按證排污、依證守法的理念，缺乏主動意愿，填報的排污許可證信息質量不高，存在不能按證排污的情況。分析其原因，除追求短期經濟利益、忽視環保投入以外，也與當前環保法律法規執行力度不夠和監管機制不完善有關。另外，排污許可證的申報和證后執行的主體均是排污單位，但各排污單位的環境管理人員專業素質參差不齊，這在一定程度上影響了排污許可證的質量及實施效果。此外，排污單位往往將排污許可證的申請填報、自行監測等內容委托給第三方服務機構以及監測機構，存在“一委了之”的情況。

公眾是排污許可制實施過程中的重要力量，其參與和監督能夠促使政府和排污單位更加嚴格地執行排污許可制。環境信息依法披露制度要求重點排污單位、實施強制性清潔生產審核的企業、符合規定情形的上市公司、發債企業等主體依法披露環境信息，包括企業環境管理信息，污染物產生、治理與排放信息，碳排放信息等8類信息，強化企業生態環境保護主體責任。目前，排污單位在全國排污許可證管理信息平臺上公開排放口信息、許可排放信息、執行報告(監測濃度和實際排放量)等相關信息，有效保障了公眾的監督渠道，更加體現了公眾的環境知情權、參與權和監督權。然而大多數公眾對于環境保護的認識只限于自身不去破壞環境。由于排污許可公開信息宣傳的不足及公眾的認知局限，公眾的依法參與行為有待引導和規范。

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全面實行排污許可制的責任落實路徑