Guangdong Huanke Environment Consultation Co., Ltd
“十三五”以來，隨著排污許可制改革不斷深入，除政府部門的主導外，排污許可第三方服務機構已經成為排污許可制實施的重要輔助力量。從法律層面來看，《排污許可管理條例》對于接受審批部門委托的排污許可技術機構作出了明確規定。實踐中，排污許可第三方服務機構在助力管理部門排污許可證審核及排污單位主體責任落實等方面發揮積極作用的同時，也暴露出服務質量參差不齊以外等一系列問題。
本文結合對多地（包括浙江、安徽、山東、廣東、海南、北京、上海等省市）排污許可管理部門、排污許可第三方服務機構及行業協會等深度調研，分析排污許可第三方服務機構發展現狀及地方管理實踐，識別問題并提出相關對策建議，以期為國家層面規范排污許可第三方服務機構管理提供有益借鑒與參考。
現狀：市場迅速擴大，服務更加專業
按照服務對象不同，排污許可第三方服務機構大致分為兩類：第一類是為政府提供服務，涵蓋排污許可證申領材料審核、現場審核、許可證填報質量復核、執行報告規范性審查等業務；第二類是為企業提供服務，涵蓋排污許可證申請、變更、延續或重新申請的填報或全程代辦、自行監測等業務。
近年來，排污許可第三方服務行業總體呈現幾方面趨勢特征：一是排污許可服務市場迅速擴大。2016年以來，在排污許可制改革等利好政策驅動下，大量原來從事環評編制、環境監測、環保設施維護等領域的機構轉型或拓展業務范圍，紛紛進入排污許可咨詢服務領域。浙江省及佛山市的相關調查顯示，超過90%的企業正在聘請或曾經聘請過第三方機構為其提供排污許可技術服務。
二是為政府提供服務的第三方相對更專業。從各地來看，為政府提供服務的第三方機構多為原環評評估、環境科研院所等，多通過公開招標等方式引入，技術能力水平相對較高。但為企業提供服務的第三方機構多為環保咨詢機構或設備生產及運維單位等，部分采用與已有服務打包委托形式。
三是經濟較發達地區的第三方服務質量相對更高。結合調研來看，在經濟社會發展水平較高的地區，地方依證執法相對更嚴格，企業守法意識較強，服務支付意愿更高，因而吸引第三方機構扎堆競爭，催生高質量排污許可服務。相反，在經濟欠發達地區，第三方機構數量有限，甚至出現市場壟斷情況，服務質量堪憂。以浙江省為例，杭州、湖州等地排污許可填報質量相對高于其他省內城市。
實踐：地方管理形式多樣
目前，地方排污許可第三方服務機構的管理總體處于探索階段，大致分為以下四類做法。
規范第三方技術服務行為
為引導和規范排污許可第三方機構服務行為，各地從法規政策、廉政風險防范等方面開展了多種形式探索。
第一，建立排污許可第三方服務機構約束懲處機制。主要包括兩類：一是制定明確處罰條款。如海南省規定技術服務機構弄虛作假的，由縣級以上人民政府生態環境主管部門責令改正，并處所收費用一倍以上三倍以下的罰款。二是設置黑名單機制。如金華市武義區設立中介機構服務質量投訴電話，對存在弄虛作假、質量時限不合要求和亂收費等行為的列入黑名單，一年內不得承接縣域范圍內排污許可業務。
第二，設置排污許可第三方服務機構廉政風險防范機制。為防止第三方服務機構出現“既當裁判員又當運動員”情況，部分地方采取相關措施：一是在相關法規或政策文件中規定，接受生態環境主管部門委托進行技術評估的第三方技術機構，不得同時從事本行政區域內排污單位委托的與排污許可技術評估相關的技術咨詢服務，如云南省。二是在管理部門招標公告或簽訂合同階段設置相應條款，限制第三方機構服務行為，明確服務期內不得再承接標段范圍內的有償排污許可技術服務業務，如廣東省等。三是簽訂廉政協議或廉政承諾，明確第三方排污許可服務廉政要求，如濟南市、連云港市等。
開展第三方服務評價及結果公開
部分地方管理部門或行業協會出臺排污許可第三方服務機構評價辦法，在評價對象、評價內容及評價結果應用上各具特色。
一是建立服務質量考核評分制度。如湖州市南潯區要求排污許可第三方服務機構必須在開展業務前向屬地主管部門提交備案，并實行年度差異化考評評價，對企業委托方的考核主要是排污許可內容日常審核、服務質量考核和質量抽查考核，對政府委托方的考核主要是審核質量考核和服務質量考核，并按照考核得分劃分等級，定期在政府官網公布結果，接受公眾監督。
二是開展第三方服務績效評價。如北京市環境科學學會制定《北京市排污許可管理中第三方服務績效評價指標體系及評價標準》，對排污許可成員單位實施績效評價，涉及合同簽訂、人員能力及項目實施等方面，評價實行百分制，并設定具體評價標準。
探索第三方考核機制或信用管理機制
部分地方應用信用管理思路，探索排污許可第三方考核機制或信用管理機制，引導第三方機構提升服務水平與質量。
一是實行排污許可第三方填報質量考核通報機制。如常德市制定排污許可技術評估打分標準，對實行告知承諾制審批的項目及重點行業企業委托的第三方機構所填報的排污許可申請表進行考核打分，并采取不同的管理措施：評分90分以上的，予以通報表揚并優先發證；評分70分以下的，予以通報批評；針對填報管理類別錯誤、信息失實等情形，實行一票否決，予以通報批評。
二是建立排污許可第三方服務機構信用管理機制。如嘉興市建立定期考核與日常監管相結合的考核機制，區分政府委托、企業委托兩類評價對象，考核內容包括排污許可文件質量考核、服務質量考核，創新性設立個人從業能力認定、主管部門表揚及處罰、社會監督等附加考核項，評定結果定期向社會公開。其中，連續兩年評定結果為D級的，相關信息計入信用記錄，并納入國家有關信用信息系統向社會公布。
三是依據不同評分及不規范行為情形實施分類懲戒措施。如上海市松江區對轄區內從事排污許可第三方服務機構實行分級分類管理，根據評分結果及檢查發現的問題情形，采取書面告知、約見談話、內部通報、負面清單、行政處罰等五類不同懲治措施。
發起排污許可第三方服務倡議
部分地方管理部門或行業協會積極行動，倡議排污許可第三方機構行業自律，以激發排污許可第三方服務行業的內生動力。
一是由地方管理部門發起倡議。部分地方管理部門主動作為，樹立排污許可第三方服務“風向標”，如安徽省發布《環評和排污許可從業單位和人員“五倡導”》《環評和排污許可受聘專家“五做到”》等，倡導從業人員規范技術服務行為。
二是由行業協會引導行業自律。部分行業協會發揮橋梁紐帶作用，引導行業健康良性發展，如佛山市南海環保產業協會等面向企業委托的第三方機構發起服務公約，內容包括服務企業、協助政府、守法遵章等，營造良好行業生態。
問題：第三方服務市場尚不成熟
行業市場門檻較低，第三方機構服務質量參差不齊
當前，排污許可第三方服務機構沒有任何行業或市場準入門檻，也沒有資質限制，一些不正規、不專業的小而散的環保咨詢機構甚至社會個體進入市場，排污許可第三方服務市場“魚龍混雜”，行業服務水平總體低于環評服務行業。以排污許可證核發為例，部分第三方機構申報信息填寫不準確，導致基層發證很多時候都要手把手教，不但擠占行政資源，更影響到排污許可申領與核發效率。
地方排污許可依證執法不到位，排污單位對高質量排污許可服務需求不足
盡管過去幾年排污許可制取得較大進展，但仍有一些地方未能做到嚴格“依證執法”，對于部分違法違規行為處罰或追責不夠，讓個別企業產生了諸如排污許可違法成本不高等錯覺，因而對強化自身能力建設、聘請高質量咨詢服務等投入意愿不強，壓縮了排污許可第三方機構提供高質量服務的空間。
排污許可第三方行業不規范，從業人員能力不足
部分第三方服務機構既缺乏專業技能也不熟悉法律法規，但通過低價競爭、圍標串標等手段參與市場擾亂秩序；有的第三方機構不開展現場核實，導致排污許可證填報信息“失實”；少數第三方機構受利益驅動弄虛作假，主動或被動幫助排污企業“蒙混過關”。此外，從業人員的能力和水平也有待提升，高水平人才較為缺乏。
缺乏對排污許可第三方服務機構的激勵或約束機制
目前，排污許可第三方服務機構無需備案，輔助企業申領許可證或填寫登記表也無需在排污許可管理平臺進行基本信息留痕，監管存在“盲區”。缺乏針對第三方服務機構的有效管理手段，多數情況僅能以口頭教育、通報批評等方式，約束力非常有限，尚未形成有效的市場“優勝劣汰”機制。
建議：制定差異化管理策略
考慮到當前經濟社會發展大背景以及排污許可第三方服務市場不成熟等，建議總體對第三方采取適度、合理和有限干預手段，針對不同管理對象，制定差異化管理策略。其中，將接受審批部門委托的第三方作為政府管理的重點，強化日常監管；針對接受企業委托的第三方，重點發揮行業協會等作用進行引導。
針對接受審批部門委托的第三方機構
一是制定標準合同推薦模板，規范第三方機構服務行為。聯合市場監管等部門制定標準合同推薦模板，不僅要明確服務內容、機構能力水平要求、責任邊界、監管要求、驗收標準及違約條款等，還應重點設置“限定”或“禁止”類行為條款，如禁止第三方機構同時為政府和同一標段內企業提供排污許可服務，以及若多次出現審核質量問題或造成嚴重后果等情形，應酌情扣減履約保證金并追究責任等。
二是建立常態化抽查機制，嚴格第三方服務機構的監督評估。針對排污許可審核及質量復核工作特點，建立審批部門常態化抽查機制，并引入外部專家參與不定期抽查等，綜合應用通報批評、退出機制、審計機制等，嚴格把關第三方服務質量。
三是鼓勵地方應用信用管理手段，強化第三方服務機構管理。落實《排污許可管理條例》相關規定，對接受審批部門委托的排污許可第三方服務機構實施信用監管，鼓勵地方先行探索制定排污許可第三方機構信用評價指標體系，并實行動態分類分級管理。
四是推行排污許可服務承諾制，防范第三方服務廉政風險。加強廉潔從業核查和監管，重點整治違規審批、私自“開閘放水”等問題。梳理排污許可第三方服務可能存在的廉政風險點，要求第三方機構簽訂廉潔承諾書，抵制行賄受賄、以權謀私等不正當行為。
五是強化能力建設，建設高質量排污許可技術支撐隊伍。定期組織專題培訓與交流，開發排污許可管理、輔助環境執法監管等“云課程”，打造專業能力硬、服務質量高的排污許可技術支撐隊伍。遴選和建設涵蓋國家、省級、市級三級專家信息的排污許可專家庫，充分發揮專家智庫力量在排污許可技術評估、咨詢和決策支持等方面作用。
針對接受企業委托的第三方機構
一是制定標準合同推薦模板，規范第三方機構服務行為。聯合市場監管等部門制定標準合同推薦模板，不僅要明確委托事項、權利義務、質量標準、費用標準及違約責任等，還應重點細化權利責任條款，如明確第三方機構應當承擔的連帶責任、因單方過錯導致企業被立案查處等情形的賠償責任。
二是發揮行業協會學會引領作用，推動排污許可服務行業自律。鼓勵行業協會、學會等社會組織，建立以行業自律公約、行業自律承諾為主要內容的規范引導機制，引導規范服務標準、從業行為等。積極開展排污許可培訓，探索開展以人員為核心的服務水平評估，并頒發服務能力或水平等級評價證書。
三是強化監管執法，壓實排污單位與第三方機構責任。指導幫扶基層嚴格依法依證執法，倒逼企業擇優選擇第三方服務，促進前端排污許可證質量及證后管理水平提升。強化事中事后監管，嚴查證后執行階段弄虛作假行為，依法處罰或追究排污單位及第三方的法律責任，提升第三方服務質量。
四是推動信息公開和社會監督，倒逼第三方服務機構不敢造假。一方面，要推行排污許可填報實名制，在全國排污許可管理平臺增加填報選項，要求企業自行或委托第三方申領排污許可證時，應填寫填報機構名稱、參與人員等基本信息，實現第三方機構信息可“溯源”；另一方面，要加大社會監督參與力度，將排污許可第三方機構弄虛作假納入生態環境違法行為有獎舉報范圍，對舉報重大違法線索給予重獎。同時，加大對違法違規機構曝光力度，促使第三方機構知敬畏、守規矩。
五是加強培育引導，推動第三方服務行業水平提升。組織相關技術或研究機構編制排污許可權威教材，總結各行業通用的排污許可證合規性要求并形成指南，為排污單位、第三方機構提供參考。
（作者單位：生態環境部環境與經濟政策研究中心）
轉自：中國排污許可
